我國糧食安全戰(zhàn)略與財(cái)政對(duì)策淺談
| 作者：漢奎 | 來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào) |
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糧食安全始終是大國的隱憂。作為13億人口的農(nóng)業(yè)大國，我國的糧食安全地位更為突出、更為重要，意義更大。可以說，一旦我國糧食安全出問題，農(nóng)業(yè)就要出問題，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行就會(huì)出問題，社會(huì)穩(wěn)定和國家安全就可能受到影響，甚至?xí)绊懙绞澜缃?jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定。 我國黨和政府更是歷來高度重視糧食安全。經(jīng)過不懈努力，目前我國糧食安全有了較好保障，但糧食安全的隱患仍然存在，糧食安全面臨一些新情況和新問題。積極探索適合中國特色的糧食安全戰(zhàn)略，確保糧食安全不出任何閃失，仍是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要課題。 居安思危，重新定位糧食安全保障目標(biāo) 受生產(chǎn)能力和水平等限制,我國長期以來一直沒有解決好糧食安全問題。從建國至20世紀(jì)90年代，我國糧食安全保障程度低。通過幾代人的不懈努力，我國糧食總產(chǎn)和單產(chǎn)水平增長很快，到20世紀(jì)90年代以后，我國糧食產(chǎn)量基本穩(wěn)定在9000億斤以上，個(gè)別年份超萬億斤，糧食才從長期供不應(yīng)求轉(zhuǎn)為基本自給，較好地解決了13億人口的“吃飯”問題。2004年以來，由于政策好、天幫忙、人努力，又實(shí)現(xiàn)連續(xù)四年糧食增產(chǎn)，到2007年產(chǎn)量又增長到10030億斤，糧食安全有了基礎(chǔ)保障。 但歷史經(jīng)驗(yàn)表明，越是糧食連年增產(chǎn)，糧食供應(yīng)有保障的時(shí)候，越要居安思危，提高警惕，不能忽視或放松糧食生產(chǎn)。我國歷史上幾次大的糧食波動(dòng)，糧食安全出現(xiàn)危機(jī)均在糧食連年增產(chǎn)之后。如1993年、2003年的糧食波動(dòng)就如此。因此，盡管當(dāng)前糧食安全有了保障，長期內(nèi)我國糧食安全的隱患還較多，糧食安全的基礎(chǔ)還不牢靠。長遠(yuǎn)看，這種不安全的隱患主要是： 1.我國自然氣候條件變化較大，糧食生產(chǎn)靠天吃飯的局面未根本改觀。我國糧食生產(chǎn)經(jīng)常出現(xiàn)周期性波動(dòng)，其中一個(gè)重要因素就是自然災(zāi)害的影響。 2.耕地減少和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境等呈惡化趨勢(shì)，資源性約束日益增強(qiáng)。我國人均耕地只有1.4畝，不及世界人均耕地的40%，全國有666個(gè)縣（區(qū)）的人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）確定的0.8畝的警戒線。同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境污染等，耕地質(zhì)量下降嚴(yán)重，土地的可持續(xù)生產(chǎn)能力受到嚴(yán)重影響。此外，水資源短缺且水質(zhì)惡化也將嚴(yán)重制約中國未來的糧食生產(chǎn)，尤其影響稻谷的生產(chǎn)，對(duì)我國口糧安全造成較大威脅。 3.糧食供應(yīng)仍存在區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性短缺，局部性不安全因素始終存在。我國糧食產(chǎn)銷分布不均衡，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)的74%以上，消費(fèi)只占全國的62%以上；其他非糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量只占全國的26%以上，消費(fèi)占了38%以上，糧食庫存也大多集中在糧食主產(chǎn)區(qū)。受運(yùn)輸瓶頸和物流體系不發(fā)達(dá)等因素制約，還容易造成局部性、階段性糧食短缺現(xiàn)象。如2004年部分銷區(qū)引發(fā)的大米漲價(jià)風(fēng)波就是一個(gè)典型例子。同時(shí)，糧食品種結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)需不平衡，目前小麥產(chǎn)需平衡略有余，但中晚秈稻相對(duì)短缺，優(yōu)質(zhì)粳稻相對(duì)短缺，也容易引發(fā)一些結(jié)構(gòu)性供求矛盾。 4.糧食市場調(diào)控機(jī)制不健全,國外糧食進(jìn)口沖擊的壓力加大。糧食市場化改革后，糧食安全調(diào)控的壓力加大。由于糧食生產(chǎn)彈性大，消費(fèi)剛性強(qiáng)，本身容易造成糧食市場和價(jià)格的波動(dòng)。如果相應(yīng)的調(diào)控機(jī)制不健全，就會(huì)給我國糧食安全造成很大威脅。 5.糧食政策的穩(wěn)定性與安全風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系較大。有研究表明，我國糧食生產(chǎn)存在明顯的半周期波動(dòng)現(xiàn)象，原因之一是因?yàn)檎哳l繁調(diào)整，松時(shí)放，緊時(shí)收。可見，政策的變化是影響我國糧食安全的重要因素。只要政策得當(dāng)，調(diào)動(dòng)了地方政府和農(nóng)民生產(chǎn)積極性，糧食產(chǎn)量就能較快增長，反之，糧食產(chǎn)量就急劇下滑。因此，能否確保政策的持續(xù)性也是確保糧食安全的一個(gè)重要因素。 總之，制約我國糧食安全的因素仍然很多，糧食安全的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。正如黨中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)一再強(qiáng)調(diào)的，在我國這樣的一個(gè)發(fā)展中大國，任何時(shí)候，對(duì)糧食安全都不能掉以輕心，必須常抓不懈。 糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要相應(yīng)政策扶持和推動(dòng)。近年來，根據(jù)新形勢(shì)發(fā)展的需要，我們不斷調(diào)整和完善政策促進(jìn)糧食安全。目前初步形成了以財(cái)政政策為核心的糧食安全政策促進(jìn)體系，有效地促進(jìn)了糧食安全。但離實(shí)現(xiàn)糧食安全的長期目標(biāo)還有一定距離，要長期確保糧食安全，還需繼續(xù)完善相關(guān)政策，注重建立長效機(jī)制。 抓緊建立完善促進(jìn)糧食基本生產(chǎn)能力的長效機(jī)制 糧食綜合生產(chǎn)能力是糧食安全之基。為提高糧食綜合生產(chǎn)能力，近年來，國家出臺(tái)了一系列扶持政策，加大政策扶持力度，通過新增土地建設(shè)使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等，有效地促進(jìn)了糧食綜合生產(chǎn)能力的提高。目前我國糧食基本生產(chǎn)能力有了初步保障，但基礎(chǔ)還不牢固，長效機(jī)制并未建立。在繼續(xù)穩(wěn)定完善現(xiàn)行支持政策的同時(shí)，還要繼續(xù)實(shí)現(xiàn)制度的完善和創(chuàng)新，促進(jìn)糧食綜合生產(chǎn)能力的提高。 一方面，要建立促進(jìn)耕地有效保護(hù)的約束和激勵(lì)機(jī)制，確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量不下降。耕地是糧食安全的基礎(chǔ)。耕地的數(shù)量和質(zhì)量決定著一國糧食的潛在供給能力。溫家寶總理曾多次指出，保護(hù)耕地就是保護(hù)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，就是保障國家糧食安全。要守住18億畝耕地這個(gè)紅線始終不能動(dòng)搖。為促進(jìn)耕地保護(hù)，一要嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)法，盡快將耕地和基本農(nóng)田落實(shí)到村、落實(shí)到戶。經(jīng)過清理普查后，逐戶登記造冊(cè)，責(zé)任到人，田畝到戶。二要建立政府和農(nóng)戶共同保護(hù)耕地的有效機(jī)制。主要是盡快調(diào)整完善現(xiàn)行新增土地建設(shè)使用費(fèi)政策，更好地調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)耕地積極性；將現(xiàn)行糧食直補(bǔ)和產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策與保護(hù)耕地掛鉤，在資金分配上納入耕地或基本農(nóng)田保護(hù)因素，促進(jìn)地方政府和農(nóng)民自覺保護(hù)好耕地。三要積極借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)和做法，推廣完善測土配肥政策，積極探索休耕制度等，有效地保護(hù)耕地質(zhì)量。 另一方面，要盡快整合財(cái)政支農(nóng)資金，完善支農(nóng)政策目標(biāo)和方式，更有效地促進(jìn)糧食綜合生產(chǎn)能力的提高。提高糧食綜合生產(chǎn)能力的核心是要重視和加強(qiáng)糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。近年來，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入渠道很多，支持力度在逐年加大，糧食綜合生產(chǎn)能力也得到有效提高。但政策目標(biāo)不很明確，資金比較分散，使用效益較低，影響了綜合生產(chǎn)能力的持續(xù)提高。今后應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)糧食綜合生產(chǎn)能力投入的同時(shí)，重點(diǎn)是要完善財(cái)政政策目標(biāo)，健全運(yùn)作機(jī)制。一是加大各種支農(nóng)資金的整合力度，集中資金重點(diǎn)投入，提高資金效益，從根本上扭轉(zhuǎn)糧食靠天吃飯局面。二是改變投入方式，積極引入市場機(jī)制，采取政府直接投資、政府引導(dǎo)和民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種方式，政府和社會(huì)共同參與、共同投資、不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力。 探索建立對(duì)種糧農(nóng)民的基本收益保障機(jī)制 糧食生產(chǎn)能力有了一定保障，保糧食安全的關(guān)鍵就是要保護(hù)好種糧積極性。事實(shí)上，我國糧食安全出現(xiàn)問題，很多時(shí)候直接表現(xiàn)為糧食過少，根源則在于糧食較多時(shí)農(nóng)民種糧收益沒有得到很好保障，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧積極性。 因此，要調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，就必須盡快建立農(nóng)民種糧基本收益保障機(jī)制，確保農(nóng)民種糧收益不降低，至少種糧不虧本。 近年來，我們已逐步探索形成一套保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的政策體系，也有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。比較重要的政策就是取消農(nóng)業(yè)稅和2004年以來實(shí)行的糧食直接補(bǔ)貼政策和最低收購價(jià)政策，這幾項(xiàng)政策有效地促進(jìn)了農(nóng)民增收，保護(hù)了種糧積極性。僅農(nóng)業(yè)稅減免一項(xiàng)每年要相對(duì)增加農(nóng)業(yè)收入1250億元；2007年糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)兩項(xiàng)直接補(bǔ)貼直接增加農(nóng)民收入427億元；糧食最低收購價(jià)政策有效地穩(wěn)定了糧食價(jià)格，增加了農(nóng)民收入。按目前我國糧食商品量約3000億斤，如果糧價(jià)每上漲1毛錢，農(nóng)民就增收300億元。 但要長期調(diào)動(dòng)和穩(wěn)定農(nóng)民種糧積極性，現(xiàn)有直接補(bǔ)貼的力度還不夠，最低收購價(jià)政策等還需繼續(xù)完善。為更好地保護(hù)好農(nóng)民種糧積極性，今后應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)持完善上述政策的同時(shí)，重點(diǎn)要建立長效機(jī)制，確保農(nóng)民種糧收益和積極性不下降。 一是以現(xiàn)行直接補(bǔ)貼為基礎(chǔ)，探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的創(chuàng)新，逐步建立固定補(bǔ)貼和變動(dòng)補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼和專項(xiàng)補(bǔ)貼有機(jī)結(jié)合的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼制度，直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)民，穩(wěn)定種糧農(nóng)民基本收益。 二是調(diào)整完善現(xiàn)行糧食最低收購價(jià)政策等，逐步形成更科學(xué)的、真正反映農(nóng)民種糧成本收益的定價(jià)機(jī)制，健全政策運(yùn)作機(jī)制，使最低收購價(jià)政策真正成為市場上的最低價(jià)和糧食最低支撐價(jià)，保證農(nóng)民種糧獲得基本收益。但這個(gè)價(jià)格不能替代市場價(jià)格或完全取代市場價(jià)格，既要有利于穩(wěn)定糧食市場和生產(chǎn)，又要促使市場機(jī)制充分發(fā)揮作用。三是積極探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)救助等制度，完善農(nóng)村金融體系，使得農(nóng)民種糧收益不因自然災(zāi)害影響，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)和經(jīng)營的穩(wěn)定。 在穩(wěn)定和提高農(nóng)民種糧積極性的同時(shí)，還要注重提高地方政府重農(nóng)抓糧的積極性。中央財(cái)政從2005年開始對(duì)全國900多個(gè)產(chǎn)糧大縣實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策，這部分產(chǎn)糧大縣耕地面積占全國耕地總面積的2/3以上，糧食產(chǎn)量占總產(chǎn)量的3/4左右。確保了這部分產(chǎn)糧大縣糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定，糧食安全就有了基本保障。通過產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)了地方政府重農(nóng)抓糧的積極性，產(chǎn)糧大縣的糧食產(chǎn)量年年穩(wěn)步提高。今后，在繼續(xù)穩(wěn)定完善產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策的同時(shí)，重點(diǎn)要完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，盡快建立獎(jiǎng)勵(lì)基金存量與增量結(jié)合、激勵(lì)與約束并存的機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)地方政府促生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)糧食安全。 建立農(nóng)業(yè)制度和技術(shù)的創(chuàng)新機(jī)制，保持糧食持續(xù)增產(chǎn)的潛力 我國糧食安全水平的迅速提高，很大程度上得益于我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包制等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度的改革和創(chuàng)新。要從根本上保證我國糧食安全，還必須注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度的創(chuàng)新，走糧食規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化路子。 首先，積極探索農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新，逐步改變我國目前的小規(guī)模、分散的生產(chǎn)經(jīng)營格局，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。在穩(wěn)定現(xiàn)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變、保證離地農(nóng)民合理轉(zhuǎn)移和安置前提下，積極探索農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營等制度，促進(jìn)糧食生產(chǎn)的規(guī)模化和效益化。 其次，積極探索農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營組織制度的創(chuàng)新，大力發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，提高糧食生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度，促進(jìn)糧食生產(chǎn)和銷售。 第三，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新步伐，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力。 |
